Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente della Giunta provinciale pro-tempore Lorenzo Dellai,
autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale n. 7764 del 17
dicembre 1999 (all. 1), rappresentata e difesa - come da procura
speciale del 21 dicembre 1999 (rep. n. 24051) rogata dal dott.
Tommaso Sussarellu, ufficiale rogante della provincia stessa (all. 2)
- dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma,
con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via
Confalonieri, 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione cbe non spetta allo Stato di disciplinare con il
regolamento previsto dall'art. 1, commi 3 e 4, del d.lgs. 30 aprile
1998, n. 173, la concessione di aiuti a favore della produzione ed
utilizzazione di fonti energetiche rinnovabili nel settore agricolo
nella provincia autonoma di Trento, e per il conseguente annullamento
degli artt. 1, 2 e 3 del decreto del Ministro delle politiche
agricole e forestali dell'11 settembre 1999, n. 401 "Regolamento
recante norme di attuazione dell'art. 1, commi 3 e 4, del d.lgs. 30
aprile 1998, n. 173", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 260,
serie generale, del 5 novembre 1999, nelle parti in cui essi
risultino rivolti anche alla ricorrente provincia, per violazione:
dell'art. 8, n. 21), dell'art. 9, n. 9), e dell'art. 16 del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e delle relative norme di attuazione;
degli artt. 3 e 4 del d.lgs. n. 266 del 1992;
dell'art. 5, comma 2, della legge 30 novembre 1989, n. 386;
dei principi e regole costituzionali in materia di rapporti tra
regolamenti statali e potesta' legislativa provinciale, nonche' di
atti di indirizzo e coordinamento.
F a t t o e d i r i t t o
Il d.lgs. 30 aprile 1998, n. 173 "Disposizioni in materia di
contenimento dei costi di produzione e per il rafforzamento
strutturale delle imprese agricole", all'art. 1, commi 3 e 4,
istituisce a favore di tali aziende un regime di aiuti rivolti a
favorire il risparmio energetico e incentivare l'utilizzo di fonti
rinnovabili di energia. Lo stesso decreto contiene all'art. 16 una
disposizione di salvaguardia delle regioni a statuto speciale e delle
province autonome, espressamente disponendo che queste "provvedono
alle finalita' del presente decreto nell'ambito delle proprie
competenze, secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti". In
altre parole, le regioni a statuto speciale e le province autonome
non sono destinatari della specifica normativa del d.lgs. n. 173 del
1998, ma piuttosto rimangono vincolate alle sue finalita': sicche' si
puo' dire, in sintesi, che per esse il decreto si viene a comportare
sostanzialmente come un atto di indirizzo. La legislazione della
ricorrente provincia risulta pienamente coerente con tale indirizzo.
Essa comprende una disciplina in materia di risparmio energetico,
fondata su una legge di base (la n. 14 del 29 maggio 1980), la quale
e' stata modificata da ultimo con la legge provinciale n. 10 dell'11
settembre 1998, e prevede speciali interventi nel settore agricolo.
In particolare, da un lato l'art. 3 di tale legge disciplina
interventi rivolti, tra l'altro, a favorire l'utilizzazione del
biogas e dei sottoprodotti di lavorazione del legno (v. precisamente
commi 3 e 4), dall'altro l'art. 3-ter prevede e disciplina appositi
contributi in conto capitale rivolti "al fine di incentivare la
produzione di energia termica, elettrica e meccanica da fonti
rinnovabili nel settore agricolo". Si tratta nella sostanza, come si
vede, delle medesime finalita' alle quali e' rivolto l'impugnato
decreto, sul quale occorre ora soffermare l'attenzione. Occorre in
primo luogo chiedersi se il decreto 11 settembre 1999, n. 401, sia
destinato ad applicarsi anche alla provincia autonoma di Trento:
diversamente, infatti, non vi sarebbe ne' ragione ne' interesse al
ricorso. Ora, tanto l'art. 1 (Finalita' e ambito di applicazione),
quanto l'art. 2 (Regimi di aiuto e beneficiari) che infine l'art. 4
(Copertura finanziaria) non si riferiscono in particolare alla
provincia di Trento: sicche', se a tali articoli si limitasse il
decreto, sarebbe agevole intendere che per essa rimane operante la
clausola di salvaguardia di cui all'art. 16 del d.lgs. n. 173 del
1998, sopra citata. E' questa e' la ragione per la quale le
disposizioni dell'art. 1 e dell'art. 2 vengono impugnate qui solo
cautelativamente, per l'ipotesi che esse dovessero intendersi come
destinate ad operare anche nella provincia di Trento. In tale caso,
infatti, non potrebbe dubitarsi del loro contenuto lesivo, dato che,
in assenza di un fondamento legislativo, verrebbero a disciplinare
con disposizione regolamentare materie di competenza provinciale. Va
precisato che, ad avviso della ricorrente provincia una legge che
attribuisse fondamento normativo ad un potere regolamentare siffatto,
ove vi fosse, sarebbe essa stessa contrastante con lo statuto di
autonomia e con le relative norme di attuazione, oltre che con il
noto divieto costituzionale di disciplina autonoma regolamentare di
materie affidate alla potesta' legislativa regionale. Dunque, se tale
si fosse potuto ritenere il d.lgs. n. 173 del 1998, essa lo avrebbe
impugnato e sottoposto al giudizio di codesta ecc.ma Corte
costituzionale: ma il decreto legislativo citato conteneva al
contrario la clausola di salvaguardia sopra ricordato, sicche' in
nessun caso ad esso si potrebbe attribuire il senso di fondare un
potere regolamentare statale in materia provinciale. Su questa base,
non puo' dubitarsi che, ove rivolte alla provincia autonoma di
Trento, le disposizioni di cui agli artt. 1 e 2 del d.m. n. 401/1999
sarebbero invasive delle competenze provinciali. Precisamente, per
quanto riguarda l'art. 1 sarebbe invasivo (piu' che la
autopresentazione di cui al comma 1 e la procedura di verifica
europea di cui al comma 2) il carattere cogente attribuito alle
definizioni rispettivamente di "biomasse" e di "fonti rinnovabili"
dai commi 3 e 4; giova precisare che non conta qui se tali
definizioni siano piu' o meno ovvie o condivisibili, quanto il fatto
che esse verrebbero indebitamente a delimitare l'ambito dei benefici
concedibili in base alla legislazione provinciale. Non e' dubbio
pero' che contenuto maggiormente invasivo avrebbe l'art. 2, ove gli
aiuti sono definiti in relazione alla destinazione (per "l'utilizzo
ai fini energetici delle produzioni agricole e forestali" di cui al
comma 1, e per "la produzione di energia nel settore agricolo da
fonti rinnovabili" di cui al comma 3), per destinatari (sempre comma
1 e comma 3), per tipo, presupposti e finalita' (cosi' al comma 1
sono previsti contributi in conto capitale o interessi per
investimenti finalizzati "all'autoproduzione aziendale o il recupero
di energia termica, elettrica e meccanica da fonti rinnovabii e di
sistemi idonei a ridurre i consumi energetici, nonche' per la
realizzazione di progetti, con essi coordinati, di assistenza
tecnica", al comma 2 aiuti per la "partecipazione ai maggiori costi
sostenuti per la produzione sperimentale", al comma 4 contributi pure
in conto capitale o interessi "per la realizzazione di impianti per
l'autoproduzione o il recupero di energia termica, elettrica e
meccanica da fonti rinnovabili di energia e di sistemi idonei a
limitare l'inquinamento e ridurre i consumi energetici", per misura e
modalita' di calcolo (comma 2 e comma 4), per condizioni di
concessione (v. ancora comma 2, nonche' commi 5 e 6). Norme
particolari sono poi previste per i progetti presentati da "soggetti
costituiti in forme giuridiche societarie rappresentativi dei
produttori agricoli e forestali" (comma 5). Ma in definitiva, a
prescindere da ogni considerazione di dettaglio, e' evidente che si
tratta di una compiuta definizione degli aiuti e delle loro regole,
che verrebbe a sovrapporsi alla normativa propria della provincia
autonoma di Trento. Si noti che tale sovrapposizione, che non puo'
trovare giustificazione nei principi costituzionali e statutari
relativi al riparto dei poteri e delle competenze, non potrebbe
trovare giustificazione neppure nelle regole finanziarie, ed in
particolare nell'ipotetico finanziamento statale degli interventi,
previsto dall'art. 4. E' ben noto infatti che lo Statuto di
autonomia contiene precise regole anche sull'autonomia finanziaria
della provincia, e che in particolare l'art. 5 della legge n. 386 del
1989 dispone che i fondi assegnati alla provincia autonoma di Trento
nell'ambito delle ripartizioni tra le regioni affluiscono al bilancio
provinciale "per essere utilizzati, secondo normative provinciali,
nell'ambito del corrispondente settore", e che per la loro gestione
"si prescinde da qualunque adempimento previsto dalle stesse leggi
statali ad eccezione di quelli relativi all'individuazione dei
parametri o dalle quote di riparto". Tuttavia, come detto,
l'applicazione alla ricorrente provincia degli artt. 1 e 2 del
decreto non e' espressamente sancita, sicche' nulla vieta di
intendere le disposizioni nel loro senso generale di essere rivolte
al complesso delle regioni, ferme restando le competenze ed i compiti
delle province autonome nell'ambito della clausola di salvaguardia
disposta dall'art. 16 del decreto legislativo n. 173 del 1998. Tale
interpretazione potrebbe forse addirittura considerarsi pacifica, se
non fosse per la circostanza che, inopinatamente, l'art. 3.
dell'impugnato decreto si riferisce espressamente o almeno sembra
riferirsi espressamente, anche alla provincia autonoma di Trento,
come ora va meglio illustrato. Dispone infatti l'art. 3 del decreto
ministeriale n. 401 del 1999 che "l'istruttoria dei progetti e'
svolta dalle regioni e dalle province autonome sulla base degli
indicatori definiti con decreto del Ministero per le politiche
agricole d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato le regioni e le province autonome" (comma 1), precisando poi
che "il monitoraggio dell'attuazione del regime di aiuti di cui al
presente decreto e' svolto dal Ministero per le politiche agricole,
cbe si avvale di un comitato tecnico". Ora, tranne che non si tratti
semplicemente di una svista, dovuta alla "attrazione linguistica"
esercitata dalla successiva menzione della Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome, sembra
giocoforza concluderne che il regolamento statale include tra i
propri destinatari, almeno per questa disposizione, anche la
ricorrente provincia: ma d'altronde cio' sembra comportare
l'inclusione della provincia anche tra i destinatari delle rimanenti
disposizioni, apparendo poco sensato che essa sia tenuta ad avvalersi
di indicatori che ovviamente hanno a riferimento l'intero sistema
normativo recato dal regolamento qui impugnato. In ogni modo, il
vincolo posto dall'art. 3 risulta doppiamente illegittimo ove
confrontato alle regole statutarie del rapporto tra Stato e provincia
autonoma: da un lato, esso comporta una illegittima interferenza
sulla attivita' amministrativa provinciale, assoggettata ad
indicatori statali, dall'altra la stessa "produzione" di tali
indicatori e' affidata a poteri ministeriali illegittimi, sia in
assoluto in quanto espressione anomala di un atipico potere di
indirizzo e coordinamento incongruamente assegnato al singolo
ministro, sia in quanto creati da una fonte secondaria essa stessa
non abilitata a produrre ed istituire neppure un potere statale di
indirizzo conforme per il resto a Costituzione. Ugualmente dicasi
per il potere di "monitoraggio" di cui al comma 2 dell'art. 3,
qualora a tale potere dovessero darsi connotati autoritativi, quale
attivita' di verifica del rispetto delle regole poste con lo stesso
regolamento, e non si trattasse dunque di un compito ministeriale di
mero raccordo ed elaborazione dei dati relativi ai regimi di aiuto
legittimamente istituiti dalle autonomie speciali, e segnatamente
dalle province autonome, nell'ambito delle proprie competenze.